Piątek, 3 maja 2024 r., imieniny Marii, Aleksandra, Stanisława
Przedstawiamy artykuł z RZECZPOSPOLITEJ i list czytelnika tej gazety zamieszczony w dzisiejszym wydaniu, który opisuje m.in "organizację" pracy w ostrołęckiej Policji.
Policjant przede wszystkim powinien zajmować się łapaniem bandytów, strażak - ratowaniem ludzi, natomiast urzędnik, na polecenie polityka - wykonywać zadania służące zwiększeniu efektywności każdej z formacji.
W związku z aferą starachowicką "Rzeczpospolita" 9 lipca ukazała patologie w organizacji i trybie działania MSWiA, które sprzyjały przeciekom. Informatorzy "Rz" mówili o roli, jaką mieli odegrać byli wysocy oficerowie Komendy Głównej Policji zatrudnieni w cywilnych strukturach ministerstwa. Twierdzili, iż dopuszczono do powstania w ministerstwie swego rodzaju "nadkomendy" bezpośrednio ingerującej w przeprowadzane przez policję operacje. Tymczasem misją MSWiA nie są działania operacyjne, ale cywilna kontrola wykonujących je służb. Jest ona możliwa tylko przez wprowadzenie ścisłego rozdziału aparatu urzędniczego od służb mundurowych i jednoczesne ograniczenie omnipotencji komend zarówno policji, jak i straży pożarnej.
Potęga komend
Podział kompetencji, oczywisty dla porządku demokratycznego, praktycznie nie został zbudowany w państwie polskim po 1989 roku. Podległe ministrowi spraw wewnętrznych i administracji służby tworzą zamknięte światy, w niewielkim stopniu poddane zewnętrznemu nadzorowi.
Zwłaszcza policja i straż pożarna są de facto autonomicznymi superresortami. Komendy główne policji czy PSP mają nie tylko monopol na sprawy, od których nierzadko zależy los całego rządu (np. blokady dróg czy powodzie). Dodatkowo, wobec ogólnej słabości państwa, zawłaszczyły wiele funkcji, które w ustroju demokratycznym należą do sfery cywilnej.
Dziś komendy policji i straży pożarnej na szczeblu centralnym i wojewódzkim to w znacznej mierze nie tyle struktury reagowania, ile rozdęte struktury urzędnicze obsadzone setkami, jeśli nie tysiącami biurokratów w mundurach zajętych przede wszystkim obroną własnych, korporacyjnych przywilejów.
Potęga mundurowej biurokracji wynika z jej decydującego wpływu na strukturę planowania i kontroli wydatków resortu. Minister spraw wewnętrznych ma niewielkie możliwości weryfikacji (poza punktowymi sprawami) przedkładanych mu projektów i sprawozdań. Nie dysponuje niezależnymi od podległych mu formacji służbami cywilnymi.
Rola Departamentu Finansów w MSWiA sprowadza się do zebrania i formalnego ujednolicenia sposobu prezentacji projektów budżetowych przygotowanych przez komendy główne na podstawie sprawozdań z województw. Oznacza to, że konstruowanie budżetu ministerstwa nie jest podporządkowane jakiejś generalnej wizji poprawy bezpieczeństwa obywateli. Jest zestawieniem cząstkowych wydatków według potrzeb zgłaszanych przez komendantów poszczególnych służb.
Mnożenie biurokratów
I dlatego kierownictwa każdej z formacji ze środków przeznaczonych na poprawę bezpieczeństwa mogą mnożyć bezkarnie urzędnicze posady w centrali i w terenie. W strukturach obsługi finansowej, biurach informacji, PR i kontaktów z parlamentem, obsługi prawnej, wszelakiej sprawozdawczości, integracji europejskiej i kontaktów międzynarodowych, wreszcie w szkołach, w których liczba pracowników w stosunku do liczby studentów przekracza znacznie najbardziej zbiurokratyzowane uczelnie cywilne.
Wszystkie te struktury obsadzane są pracownikami mundurowymi. Czynności czysto urzędnicze wykonują tam na ogół osoby w randze oficerów, korzystające ze wszystkich związanych z tym przywilejów. Otrzymujące na ogół wynagrodzenie wyższe niż ich koledzy pracujący w terenie, nierzadko z narażeniem zdrowia i życia.
Ponieważ komendy bardziej są urzędami niż strukturami reagowania, szukają pracowników o kompetencjach do pracy biurowej, a nie operacyjnej. Często są to osoby "z cywila", które po przyjęciu do pracy kierowane są na trzymiesięczny kurs oficerski, nierzadko przeprowadzany tylko "na papierze". Dlatego zamiast większej ilości policjantów na ulicach czy sprzętu ratowniczego przybywa oficerów biuralistów, często na kierowniczych stanowiskach, którzy nigdy nie splamili się trzymaniem policyjnej pałki czy strażackiego węża.
Przybywa zatem atrakcyjnych pań poruczników asystentek dyrektorów rozmaitych biur, kapitanów od pisania okolicznościowych przemówień komendantom czy pułkowników, którzy gwiazdek dorobili się, pracując jako tłumacze lub lektorzy języka obcego w którejś z podoficerskich lub oficerskich szkół.
Kontrolują sami siebie
Równie groteskowo przedstawiają się cywilne struktury MSWiA, których zadaniem jest bezpośrednia obsługa szefa resortu.
Powołane, jeszcze przez Marka Biernackiego, cywilne departamenty: Bezpieczeństwa Publicznego (nadzorujący sferę działań policji i Straży Granicznej) oraz Bezpieczeństwa Powszechnego (straż pożarna i obrona cywilna), cywilnymi są tylko z nazwy. Kierują nimi i pracują w nich przeważnie oficerowie delegowani przez komendy główne lub mundurowi emeryci. W momencie ujawnienia starachowickiego przecieku na czele Departamentu Porządku Publicznego stał generał Bień, były komendant wojewódzki policji. Z kolei uprawnienia nadzorcze ministra wobec komendanta głównego PSP wykonuje oficer straży pożarnej oddelegowany na stanowisko dyrektora odpowiedniego departamentu przez tego komendanta.
Podobnie jest w odpowiedzialnym za ściganie nadużyć Departamencie Kontroli. Tzw. cywilne struktury MSWiA de facto są ekspozyturą komend, które przy pomocy oddelegowanych funkcjonariuszy dodatkowo zabezpieczają swoje interesy.
Minister spraw wewnętrznych staje się zakładnikiem polityki prowadzonej przez kierownictwa komend, zmuszanym do tuszowania niewygodnych dla poszczególnych służb afer oraz do lobbowania na rzecz ich partykularnych interesów. Realizacja długofalowej polityki zgodnej z interesem ogółu obywateli (poza doraźnymi akcjami) schodzi na dalszy plan.
Krzysztof Janik podczas dyskusji w Sejmie o jego odwołaniu zwracał się przede wszystkim do funkcjonariuszy podległego mu resortu, a nie do zaniepokojonych stanem bezpieczeństwa obywateli. Minister zapewniał o swojej wysokiej ocenie działań policji i o swoim bezwzględnym do niej zaufaniu. Jednocześnie przestrzegał przed próbami podawania w wątpliwość pozytywnej roli spełnianej przez Komendę Główną Policji i przeciwstawiania pracujących w niej funkcjonariuszy (zwłaszcza w kwestii uposażeń) funkcjonariuszom w terenie.
System, w którym służby kontrolują same siebie (zwłaszcza w zakresie inwestycji i ich rozliczania), w oczywisty sposób sprzyja korupcji.
Za co płaci podatnik?
Zgoda polityków na tworzenie przez formacje mundurowe, nierzadko karykaturalnych, substytutów ministerstw obsadzanych przez oficerów urzędników jest marnotrawieniem pieniędzy podatnika.
Oficer urzędnik pobiera większe wynagrodzenie niż wykonujący analogiczne czynności urzędnik służby cywilnej. Cieszy się dodatkowymi, opłacanymi przez pozostałych obywateli, przywilejami, takimi jak dłuższy urlop czy pełnopłatne zwolnienie lekarskie.
Ale najważniejsza jest możliwość wcześniejszego niż w przypadku innych zawodów przejścia na emeryturę. Jej wysokość jest niezależna od wysokości wynagrodzenia w wypadku podjęcia drugiej pracy.
Trudno znaleźć uzasadnienie dla ponoszenia przez społeczeństwo kosztów na rzecz funkcjonariusza przez lata pracującego jako np. naczelnik w ministerstwie, który w wieku lat pięćdziesięciu w randze pułkownika przechodzi w stan spoczynku z emeryturą ok. 6 tysięcy złotych brutto (a więc na ogół wyższą niż funkcjonariusze pracujący w tzw. terenie) i pozostaje na swoim stanowisku, zarabiając jako "cywilny" urzędnik kolejne 5 tysięcy złotych. W ten sposób uzyskuje on łączny dochód powyżej jedenastu tysięcy złotych miesięcznie, ponad dwa razy więcej niż jego "cywilny" kolega wykonujący te same czynności i z takim samym stażem pracy.
Zawłaszczenie przez formacje mundurowe kompetencji administracji cywilnej, przy równoczesnym obsadzeniu cywilnych struktur MSWiA przez delegowanych z komend głównych oficerów urzędników, blokuje przeprowadzenie niezbędnych reform.
Trudno spodziewać się, aby np. Komenda Główna Policji czy jej funkcjonariusze oddelegowani do MSWiA proponowali redukcję etatów w jednostkach centralnych i spłaszczenie płac po to, by zwiększyć środki dla służb patrolujących ulice. Zamiast tego toleruje się korzystanie przez źle opłacanych policjantów ze zwolnień lekarskich (nawet do kilkudziesięciu dni w roku), podczas których dorabiają sobie pracą w agencjach ochrony.
Trudno jest też oczekiwać, aby strażacy przygotowali plan ograniczenia liczby etatowych funkcjonariuszy PSP, których liczba zwiększa się stale ponad istniejące potrzeby wskutek działalności aż siedmiu strażackich szkół. Chociaż wiele czynności ratowniczych jest wykonywanych równie skutecznie przez tańszych (bo nieobjętych mundurowymi przywilejami) ratowników, np. z ochotniczych straży pożarnych.
Co można zrobić
Urzędnicze kompetencje komend powinny przejąć odpowiednie cywilne jednostki administracji w MSWiA i w urzędach wojewódzkich. Zachowane powinny być tylko komendy powiatowe, niektóre struktury centralne, np. Centralne Biuro Śledcze policji, oddziały prewencji czy odwodowe jednostki systemu ratowniczo-gaśniczego.
Przede wszystkim należałoby "ucywilnić" struktury MSWiA poprzez stopniowe wyprowadzenie z nich, zwłaszcza ze stanowisk kierowniczych, oficerów urzędników powiązanych z komendami. Ważną sprawą jest realne przeniesienie z komend do ministerstwa wszelkich czynności związanych z planowaniem budżetu i kontrolą jego wykonania.
Zakaz pracy na stanowiskach urzędniczych dla emerytowanych oficerów przeciąłby nieformalne powiązania w obrębie resortu i stworzył w samym ministerstwie i innych strukturach administracji terenowej co najmniej parę tysięcy nowych miejsc pracy dla absolwentów szkół wyższych.
Przeprowadzenie likwidacji komend na szczeblu wojewódzkim nie jest w pełni możliwe bez reformy urzędu wojewody. Obecnie wojewoda jest politycznym nominatem zanurzonym w lokalnym układzie biznesowo-samorządowym, często o niewystarczającym wykształceniu i urzędniczym doświadczeniu.
Taki wojewoda nie zawsze może gwarantować sprawne wykonanie poleceń rządu. Choćby koordynację działań służb w sytuacjach kryzysowych czy terminowy i sprawny przydział pieniędzy należnych nadzorowanym przez niego formacjom.
Dlatego też złe rozwiązanie, jakim jest utrzymywanie wojewódzkich komend policji i straży pożarnej, jest niestety jedyne. Ich likwidacja mogłaby nastąpić jedynie w wypadku uczynienia z wojewody apolitycznego kompetentnego urzędnika na wzór francuskiego prefekta powoływanego na trzy- lub czteroletnią kadencję spośród korpusu służby cywilnej.
Przyjęcie takiego rozwiązania oznaczałoby dobrowolną rezygnację polityków z możliwości przydzielenia kilkudziesięciu intratnych stanowisk swojej klienteli. W imię poprawy sprawności administracji państwowej i większej przejrzystości struktur, utrudniającej powstawanie korupcyjnych układów. Na taki krok nie zdecydował się dotąd żaden z rządów III RP.
Autor jest absolwentem francuskiej Ecole Nationale D"Administration, pracownikiem ISP PAN i Szkoły Wyższej Psychologii w Warszawie. W latach 1999 - 2001 pełnił obowiązki dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Powszechnego w MSWiA.
I reakcja czytelnika RZECZPOSPOLITEJ na ww. artykuł:
W interesującym artykule Pawła Solocha ("Rz" z 29.07.03 r.) autor zajmuje się rozdętymi strukturami biurokratycznymi na szczeblu centralnym policji i straży pożarnej, ale sprawa ta dotyczy także jednostek niższego szczebla - w województwie i powiecie. W znanej mi komendzie powiatowej policji na blisko 200 etatów trudno znaleźć kilkunastu funkcjonariuszy do patrolowania ulic. Z rozmów z mieszkańcami wynika, że powszechna jest opinia, iż policji po prostu nie ma, gdyż na ich ulicy od kilku lat nikogo w mundurze nie widzieli, nawet dzielnicowego, który powinien być w rejonie każdego dnia.
Ale to nie wszystko. Żaden dotychczasowy minister nie wpadł na pomysł zmuszenia policjantów do przychodzenia w mundurze do pracy. Może boimy się opinii państwa policyjnego, gdyby widziano policjantów na ulicach. Nawet znany mi komendant, idąc na posiedzenia rady miejskiej, przebierał się w pracy w mundur i jechał około 200 m samochodem. Chyba wstydził się swojej pracy. Czy tacy ludzie powinni pracować w tym resorcie? Pytanie retoryczne, ale takich pytań nasuwa się zbyt wiele. Dlaczego funkcjonariuszom, którzy powinni chodzić w mundurze, wypłaca się tzw. pieniężny ekwiwalent mundurowy, zamiast przydzielać umundurowanie?
Reforma administracyjna w Polsce problemy policji jeszcze bardziej pogłębiła i wydaje mi się, że kierownictwo MSWiA nie bardzo wie, co zrobić, jak usprawnić pracę podległych jednostek. Na wszystko brak pieniędzy. Na benzynę też, a jednocześnie pędzą policjanci samochodami kilkaset kilometrów z Ostrołęki, Przasnysza i Żuromina do Komendy Wojewódzkiej w Radomiu na odprawy i po zaopatrzenie, wliczając to wszystko w koszt patrolowania ulic w swoich miasteczkach. Nowoczesność wkracza do policji, ale tej na górze, natomiast posterunki i komisariaty żyją jak za króla Ćwieczka. Czy tak radzi sobie dobry gospodarz (resortu)?
Jestem podobnego zdania jak autor artykułu, że wzmocnione i usamodzielnione powinny być jednostki podstawowe, takie jak komendy powiatowe, i zlikwidowane anomalie z rozmieszczeniem placówek.
Adam Rawski, Żyrardów